BITS Policy Note 14.1
Juni 2014


Rüstungsbeschaffung: Zeit für eine grundlegende Reform

von Otfried Nassauer und Dr. Hilmar Linnenkamp

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Das Beschaffungswesen für Rüstungsgüter und Waffen in Deutschland ist und hat ein Problem.[ 1 ] Vom Schützenpanzer HS 30, dem Starfighter und den U-Booten der 1960er Jahre über den Tornado in den 1970er und 1980ern, die Systeme LAPAS und GAST in den 1990ern bis hin zu Eurofighter, Euro Hawk, Korvette 130 und den Hubschraubern Tiger und NH90 in der Gegenwart. Noch immer gilt, worüber sich bereits Helmut Schmidt als Verteidigungsminister in seiner unterkühlten, norddeutschen Wortwahl bereits 1971 mokierte: „Bei einer Reihe von Rüstungsprojekten der Vergangenheit waren erhebliche Verzögerungen, unangenehme Kostensteigerungen und beachtliche technische Fehlleistungen aufgetreten.“ Für Schmidt und seinem beamteten Staatssekretär Ernst Mommsen war dies damals Anlass,  eine grundlegende „Neuordnung des Rüstungsbereiches“ anzugehen.  

Derzeit scheint es, als wolle Ursula von der Leyen in Schmidts Fußstapfen treten und den Stier bei den Hörnern packen: Kaum zwei Monate im Amt, lehnte sie bei der ersten Sitzung des Rüstungsrates alle 15 ihr vorgelegten Sachstandsberichte zu wichtigen Rüstungsprojekten ab. Ihre Begründung ließ an Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig: „Viele Großprojekte halten weder Zeit- noch Finanzrahmen ein. (...) Das ist kein haltbarer Zustand.“ Im Beschaffungswesen der Bundeswehr soll aufgeräumt werden, der Augiasstall endlich ausgemistet werden, suggerierte die Ministerin, als sie den zuständigen Staatssekretär, Stepháne Beemelmanns entließ und den zuständigen Abteilungsleiter im Ministerium versetzte. Man werde jetzt externe Berater zu Hilfe holen, so ihre Ankündigung. Inzwischen ist durchgesickert, dass die Wirtschaftsprüfer von KPMG diese Aufgabe zum 1. Juli übernehmen sollen und Beemelmanns eine Nachfolgerin aus dem Wirtschaftsberatungskonzern McKinsey bekommen soll.

Werden sie den Problemen des Beschaffungswesens endlich auf den Grund gehen können und einer Lösung auf die Spur  kommen? Vorsicht ist angebracht. Der Weg externer Hilfe ist nicht neu. Das BMVg hat bereits mehrfach Berater zu Hilfe gerufen. Sie sind wieder gegangen, die Probleme aber geblieben. Beratungsunternehmen bringen juristischen und betriebswirtschaftlichen Sachverstand mit. In kameralistisch organisierten Umgebungen liefern sie meist Ideen zur Prozessoptimierung und empfehlen häufig,  bürokratische Apparate zu verschlanken und Aufgaben der Bürokratie in den privaten Sektor auszulagern. Immer wieder therapieren sie jedoch nur Symptome, vernachlässigen aber die  Ursachen der Probleme. Ihre Vorschläge und ihre Arbeitsweise kennt man im BMVg und in der Beschaffungsbürokratie seit Jahren. 

Was also müsste anders werden? Vor allem eines: Die Aufgaben- und Fragestellungen, zu denen das BMVg Rat sucht und die Genauigkeit, mit der diese untersucht werden. Oder anders gesagt: Breite und die Tiefe solcher Untersuchungen müssten neu und anders justiert werden als bisher. Diese Vorgaben bestimmen wesentlich mit, ob externe Berater zu den tatsächlichen Ursachen der Probleme vordringen können. Einfach umzusetzen ist das nicht. 

Der Beratungsauftrag, der am 20. März ausgeschrieben wurde, soll Ende Juni endgültig an KPMG vergeben werden. Bereits im September sollen die Ergebnisse vorliegen. Die Berater sollen also binnen drei Monaten – so vage ist das formuliert - eine „Risiko- und Frühwarnanalyse zentraler Rüstungsprojekte“, einen „Projektreview eines zentralen Projekts“ und „Handlungsempfehlungen für Management und Organisationsentwicklung“ erarbeiten. In nur 90 Tagen gleicht das einer Herkulesaufgabe. Eine Verlängerungsmöglichkeit ist jedoch nicht vorgesehen. Höflich ausgedrückt: Der Terminplan ist sportlich. Weniger höflich formuliert: Er ist (möglicherweise absichtlich) so gestaltet, dass wirklich Problematisches oder komplexe Ursachen kaum entdeckt und mit der nötigen Gründlichkeit untersucht werden können. Hinzu kommt: Die Arbeit der Berater soll während der jährlichen Haupturlaubszeit geleistet werden. Dass ihnen in diesem Zeitraum alle notwendigen Ansprechpartner und Dokumente zur Verfügung gestellt werden können, ist eher unwahrscheinlich. Von einer Urlaubssperre für alle relevanten Mitarbeiter aus Ministerium, Bundeswehr und Behörden war bislang nichts zu hören. Schon die Rahmenbedingungen lassen also Zweifel aufkommen, ob der Beratungsauftrag klug konzipiert und dimensioniert ist.[ 2 ]


Problembereiche

Zu den fundamentalen Problemen des militärischen Beschaffungswesens  gehört schon die  Entstehungsgeschichte vieler großer Rüstungsprojekte. Wer ergreift aus welchen Motiven die Initiative, dass ein Beschaffungsvorhaben begonnen wird? So manch milliardenschweres Großprojekt entsteht eben nicht, weil die Bundeswehr es zwingend braucht. Es wird begonnen, weil die Politik es zu einer Priorität macht. Immer wieder wurde z.B. Wert darauf gelegt, dass es große transatlantische Kooperationsprojekte und damit die Symbolik einer transatlantischen, rüstungstechnischen Zweibahnstraße gab.[ 3 ] Die Hubschrauberprojekte Tiger und NH90 wurden in den 1980er Jahren initiiert, weil Bundeskanzler Helmut Kohl und der französische Präsident Francois Mitterand die Rüstungskooperation zwischen Deutschland und Frankreich intensivieren wollten. Außen- und europapolitische Motive also. Unterstützend kamen industrie-, technologie- und beschäftigungspolitische Argumente hinzu, mit denen von der nationalen bis hinunter auf die lokale Ebene eine starke Lobby für gerade diese Vorhaben mobilisiert werden konnte. Militärischer Bedarf ließ sich zwar auch begründen, ausschlaggebend war er aber oft nicht.

Neben fachlichen Gründen – ein altes Waffensystem muss ersetzt oder eine neue Technologie soll eingeführt werden – gibt es eine Vielzahl politischer Motive, die Entwicklungs- und Beschaffungsentscheidungen beeinflussen oder begründen. In Deutschland war es z.B. lange politisch gewollt, die Gründung und Entwicklung des europäischen Luft- und Raumfahrtkonzerns EADS, heute Airbus, sowie die Rolle der deutschen Konzernteile im Verteidigungsbereich durch signifikante Rüstungsaufträge zu stützen, um die deutsch-französische Machtbalance innerhalb des Konzerns abzusichern. Die Beschaffung von Schiffen und Booten für die Marine erfolgt in Deutschland seit Jahrzehnten keineswegs nur aufgrund militärischer Notwendigkeiten. Sie ist – neben einer äußerst freizügigen Rüstungsexportpolitik, in der geht, was schwimmt - eines der wichtigen Instrumente, mit denen die Politik steuernd, subventionierend, abfedernd und technische Fähigkeiten erhaltend in die wiederholten Krisen der Schiffbauindustrie eingegriffen und so die Konkurrenzfähigkeit der deutschen Marinetechnik abgesichert hat. 

Politisch motivierte Eingriffe bedeuten allerdings auch, dass die Politik  jenseits ihrer Aufgabe  demokratischer Legitimation und Kontrolle von Beschaffungsprojekten Partikularinteressen zur Wirkung bringt, die eine wichtige Ursache dafür sein können, dass die Streitkräfte nicht zeitgerecht und genau die Ausstattung bekommen, die sie wirklich benötigen. In einem solchen Umfeld können weitere strukturelle Problemursachen gut gedeihen. 

Wenn der deutsche Staat Waffen bestellt, dann geht es meist nicht nur um sehr viel Geld, sondern auch um die Interessen dreier mächtiger Gruppen: der Bundeswehr mit ihren untereinander konkurrierenden Teilstreitkräften, der zivilen Beschaffungsbürokratie des BMVg im heutigen BAAIN (dem früheren BWB), und natürlich der wehrtechnischen Industrie. 

Die Armee will meist das Allerbeste, was künftige Technik  bieten könnte. Sie fordert also oft Lösungen mit einem Goldrand. Zugleich verfolgte sie über alle Bundeswehrreformen der letzten 20 Jahre hinweg eine letztlich finanziell nicht durchhaltbare Politik: Sie versuchte zumeist, soviel Personal, Infrastruktur und Material(programme) gleichzeitig aufrecht zu erhalten, wie der vorgegebene Haushalt es gerade noch erlaubte und plante deshalb wiederholt mit dem Helm an der finanziellen Decke. Der Slogan „Breite vor Tiefe“ spiegelt dies bis heute.[ 4 ] Hinzu kommt, dass die Beschaffung kleiner Stückzahlen hochtechnologischer, komplexerer Waffensysteme mit hohem Softwareanteil zu überproportionalen Kostensteigerungen führt, und deshalb dazu beiträgt, dass die Pickelhaube die finanzielle Decke schneller durchstößt als erwartet und somit immer wieder neu dazu zwingt, Projekte zu strecken und zu schieben.[ 5 ]

Die Industrie will dagegen möglichst viel Geld verdienen und verspricht natürlich sofort, jedwede Forderung zu erfüllen und zeitnah Produkte mit den gewünschten Fähigkeiten liefern zu können. Gelegentlich bietet sie sogar mehr an als gefordert, um konkurrierende Lösungen und Anbieter aus dem Feld zu schlagen.[ 6 ] Sie ruft dabei in dem Wissen, dass einmal vertraglich beschlossene Projekte kaum noch gestoppt werden können, zu Beginn oft Preise auf, die unrealistisch niedrig sind. Dies geschieht in dem Wissen, dass sich über die Jahre und Jahrzehnte der Projektlaufzeit angesichts von technischen Änderungswünschen oder Stückzahlanpassungen noch ausreichend Gelegenheit ergeben wird, die Preise nach oben anzupassen.[ 7

Beide Akteure gemeinsam sind daran interessiert, technisch anspruchsvolle Lösungen zu implementieren und wählen deshalb oft konzeptionelle Ideen aus, deren Umsetzung das Risiko zur Folge hat, länger als geplant zu dauern und teurer als ursprünglich kalkuliert zu werden. Solche Großprojekte binden nicht nur auf Jahre oder gar Jahrzehnte Investitionsmittel in erheblichem Umfang (Verpflichtungsermächtigungen), sondern zwingen Politik und Bundeswehr aufgrund der projektimmanenten Verzögerungen auch des öfteren dazu, länger als sinnvoll an den das jeweilige Rüstungsvorhaben und seinen Bestellungsumfang begründenden Risiko- und Bedrohungsszenarien festzuhalten.[ 8 ] Auf Veränderungen im sicherheitspolitischen Um- und Aufgabenfeld kann dann in Ermangelung zusätzlicher finanzieller Ressourcen oder teuerer werdender Vertragsänderungen oft nur unzureichend oder gar nicht reagiert werden. Es entsteht eine Ausrüstungsplanung, in der, obwohl sie schon längst überarbeitet werden müsste, aufgrund langlaufender vertraglicher Bindungen an laufende Großvorhaben permanent geschoben und gestreckt werden muss. 

Schließlich wirkt das zivile Beschaffungsmanagement bei allen Vorhaben mit. Es wählt nicht nur aus, wer die Bundeswehr beliefern darf, sondern begleitet auch den vielschrittigen Prozess der Erarbeitung der Verträge mit der Industrie und der Vertragsanpassungen und –änderungen während der Laufzeit des Vorhabens.[ 9 ] Zudem ist es dafür zuständig, zu prüfen, dass das, was die Industrie liefert, auch die geforderte Qualität und die bestellten Fähigkeiten hat.[ 10 ] Was zunächst wie eine primär unterstützende, technische Aufgabe anmutet, ist in der Praxis weit mehr: Die zivile Beschaffungsbürokratie kann auf die Beschaffungsprojekte so stark Einfluss nehmen, dass diesen letztlich der Stempel der Koblenzer Behörde aufgedrückt wird und sie sich wesentlich von dem unterscheiden, was die Bundeswehr ursprünglich haben wollte.[ 11 ]

Da bei Großprojekten wie einem neuen Flugzeug oder einem neuen Panzer von ersten Studien in Vorbereitung der Entwicklung bis hin zur vollen Einsatzfähigkeit oft zwei, drei oder gar vier Jahrzehnte vergehen, ändern sich im Laufe der Zeit nicht nur die technischen Lösungsansätze und -möglichkeiten, sondern oft auch die militärischen Anforderungen noch erheblich. Der rasche technologische Fortschritt im Bereich von Elektronik und Software ist nur ein Feld, in dem man dies gut beobachten kann.[ 12 ] In der Folge steigen bei vielen Projekten der Zeitbedarf, die  Kosten und die Zahl der Vertragsänderungen zwischen der staatlichen Beschaffungsbürokratie und der Industrie.[ 13 ] Beim Transportflugzeug A400M bewegen wir uns beispielsweise heute nach wenig mehr als zehn Jahren bereits jenseits von Vertragsänderung Nr. 38.[ 14 ]

Da dem BMVg nur Vorhaben als gute Projekte gelten, von denen primär Erfolgsmeldungen zu vernehmen sind, werden auch erkannte Probleme oft lange unter der Decke gehalten. Die Bürokratie des BMVg und des BAAIN übt sich dann gerne in der Kunst der Selbstermächtigung, also der Umgehung und Nichtbefassung der politischen und der ministeriellen Leitungsebene. Probleme und Fehler gibt es nicht, weil es sie nicht geben darf, es sei denn, niemand kann sie mehr leugnen. Der Industrie ist das ganz recht, da ihr Ruf auf diesem Wege geschont wird, auch wenn sie nicht zeit- oder kostengerecht liefern kann, was sie versprochen hat. Alle drei Interessengruppen suchen dann miteinander den Kompromiss und eine Lösung auf Kosten eines Vierten, des Steuerzahlers. Dazu wird als fünfter Akteur das Parlament benötigt, das Kostensteigerungen absegnen muss und dies in der Regel auch tut, da es meist keine echte Alternative hat. Ein  Projektabbruch würde in der Öffentlichkeit zuvorderst als Versagen der parlamentarischen Kontrolle interpretiert und kommt deshalb nur selten infrage. Dann bekäme das Militär nichts, Arbeitsplätze würden gefährdet, der Steuerzahler trüge den Schaden und die Parlamentarier müssen sich rechtfertigen, warum sie nicht früher eingegriffen haben. 

Lässt sich ein Konflikt zwischen den drei Interessengruppen nicht mehr unter der Decke halten, erklärt die Industrie Verspätungen und Kostensteigerungen mit überzogenen und nachgeschobenen Forderungen des Militärs und den komplexen, zeitraubenden Anforderungen der Beschaffungsbürokratie. Das Militär seinerseits beklagt die Managementprobleme und die Eigensinnigkeit der Entscheidungen der zivilen Beschaffungsbürokratie im BAAIN sowie die Diskrepanz zwischen den großen Versprechungen und den mangelnden Leistungen der Industrie. Und das BAAIN betont, das Militär mache es ihm mit seinen ständigen Nachforderungen und Änderungswünschen unnötig schwer. Der Industrie mangele es bekanntermaßen an Vertragstreue. Der „schwarze Peter“ verschwindet also im Bermuda-Dreieck der beteiligten Interessensgruppen. 

Als wäre dies alles noch nicht genug der potentiell negativen Einflussfaktoren, kommt noch eine weitere Problemebene hinzu: Die größten Beschaffungsprojekte der Bundeswehr werden in multinationaler Kooperation abgewickelt. Der Eurofighter, die Hubschrauber und der A400M zum Beispiel. Das hat gravierende Folgen: Bei solchen Projekten verteidigen die Nationen vorrangig die Technologie- und Arbeitsanteile der eigenen Industrie, kündigen deshalb überdimensionierte Stückzahlen bei der Beschaffungsplanungen an und beharren zugleich auf dem Prinzip des Juste retour.[ 15 ] Die internationalen Managementstrukturen dieser Projekte erlauben den beteiligten Staaten jedoch im Wesentlichen später nur  Einblick  in den eigenen, nationalen Entwicklungs- oder Produktionsanteil. In der Folge fehlt es an der Möglichkeit eines nationenübergreifenden Controllings des Gesamtprojektes und dem multinationalen Projektmanagement eröffnen sich noch größere Optionen zu Selbstermächtigung und Verweigerung der Rechenschaftspflicht als bei nationalen Projekten.[ 16 ] Der deutsche Bundesrechnungshof kann beispielsweise Projekte wie den Eurofighter nicht in vollem Umfang prüfen. Transparenz ginge anders.[ 17 ]

Eine grundlegende Reform des Beschaffungswesens muss also auf und an mehreren Problemstellungen gleichzeitig ausgerichtet werden. Die eine einzige Lösung, die für die Probleme aller Projektarten passt, kann es dabei kaum geben. Da sind zum einen nationale Vorhaben wie der Schützenpanzer Puma oder die Fregatte 125, bei denen alle wesentlichen Stellschrauben deutscher Einflussnahme unterliegen. Zum anderen gibt es multinationale Projekte wie den A400M oder den Eurofighter, bei denen das nicht der Fall ist. Zudem folgt die Projektabwicklung jeweils Management- und Beschaffungsvorgaben aus unterschiedlicher Zeit.[ 18 ] Die Probleme laufender Projekte in den Griff zu bekommen, erfordert also bereits Einwirkungsmöglichkeiten auf drei verschiedene Beschaffungsstrukturen aus unterschiedlicher Zeit. Die Aufgabe, das Auftreten ähnlicher Probleme bei künftigen Projekten zu verhindern, ist wieder eine andere. Alle bedürfen ähnlich wie nationale und multinationale Projekte unterschiedlicher Lösungen, weil in die Strukturen laufender, vertraglich gebundener Projekte nicht unbegrenzt eingegriffen werden kann. Um diese komplexen Schwierigkeiten nicht noch weiter zu vergrößern, empfiehlt sich deshalb schon heute eine Schlussfolgerung: Bevor die Strukturen eines gründlich reformierten Beschaffungswesens feststehen, sollten möglichst keine neuen Großprojekte in Angriff genommen werden. 

Auf längere Sicht wird zudem der Anteil multinationaler Projekte auch bei größeren europäischen Staaten wie Deutschland zunehmen und nicht allein auf Großprojekte beschränkt bleiben. Bei sinkendem nationalem Bedarf können immer mehr militärische Güter nur noch in internationaler Kooperation wirtschaftlich beschafft werden. Multinationale Einsätze lassen zudem die Bedeutung von Interoperabilität und Ausstattung mit gleichartigen logistischen Anforderungen steigen. Es gibt darüber hinaus weitere Faktoren, die die Entstehung eines europäischen Rüstungsmarktes fördern und letztlich unausweichlich machen werden. Beratung, die die Gleichzeitigkeit der nationalen und der internationalen Dimension des Problems sowie die auf der Zeitachse zunehmende Bedeutung multinationaler Beschaffungsvorgänge nicht berücksichtigt, dürfte deshalb kaum das Geld wert sein, das sie kostet. Ähnliches gilt für eine Beratung, die wesentliche Unterschiede hinsichtlich der nationalstaatlichen Möglichkeiten zur Einflussnahme auf so unterschiedliche Projektarten unberücksichtigt lässt. Schließlich: Beratungsvorschläge für nationale Projekte werden leichter zu realisieren sein als jene für multinationale.[ 19 ]

Erhebliche Zweifel, ob die externe Beratungsleistung, die nunmehr ausgeschrieben wurde,  diesen Problemen auf den Grund gehen und hilfreiche Vorschläge für die schon lange überfällige grundlegende Reform des Beschaffungswesens liefern kann, sind deshalb nicht nur aufgrund des Zeit- und Ressourcenansatzes angebracht.  Sie resultieren auch aus den inhaltlichen Aufgabenstellungen für die Berater. Besonders deutlich wird das im Blick auf die Aufgabe, nur einen „Projektreview eines zentralen Projekts“ vorzunehmen. Wird ein nationales oder ein multinationales Beschaffungsprogramm dafür ausgewählt? Zu welcher Zeit wurde es begonnen? Von der Antwort auf diese Fragen hängt nicht nur ab, welche Probleme die Berater in den Blick bekommen, sondern auch, wie vollständig ihr Informationszugang sein kann. Ihre Ratschläge zu einem multinationalen Projekt werden auf die anders gelagerte Problematik nationaler Projekte kaum in vollem Umfang anwendbar sein und umgekehrt. Die formalen Rahmenbedingungen des Beratungsauftrags und die verfügbaren Ressourcen werden den Beratern zudem kaum eine andere Möglichkeit lassen, als sich auf Reformvorschläge für nationale Vorhaben zu kaprizieren, die jedoch vom Finanzvolumen her betrachtet, weniger bedeutend sind und meist auch von vergleichsweise kleineren Problemen geplagt werden als die intransparenteren multinationalen Vorhaben. 


Beratungsbedarf

Was also wären Ansätze für eine Beratertätigkeit, die Hilfestellungen für eine überfällige grundlegende Reform des Beschaffungswesens darstellen könnten? Einige Beispiele als Anregung:

Betrachtet man es als eine zentrale Aufgabe der Leitung des BMVg, bürokratische Selbstermächtigung zwecks Umgehung politischer Kontrolle und Letztentscheidung zu begrenzen, so müsste dies bei nationalen Projekten durch ein qualifiziertes zentrales Controlling geleistet werden können. Betroffen wären davon die nationalen Projekte wie z.B. der Schützenpanzer Puma oder die Fregatte 125, bei denen alle wesentlichen Stellschrauben deutscher Einflussnahme unterliegen. Hier könnte ein qualifiziertes, am Projekterfolg orientiertes, zentrales Controlling helfen. Es muss den drei Interessensgruppen geeignete Grenzen setzen, statt sie weiter miteinander vor sich hin werkeln zu lassen. Die Berater wären zu fragen: Wie könnte das aussehen?

Bei internationalen Projekten ist das schwieriger, unter den derzeitigen Bedingungen vielleicht sogar kaum möglich. Die wachsende Bedeutung intergouvernementaler Zusammenarbeit steigert aber im Trend die Zahl der multinationalen Beschaffungsfälle und somit die Notwendigkeit, ein wirksames Controlling auch bei solchen Projekten zu implementieren und zugleich die traditionellen Verhaltensweisen der Nationen bei solchen Projekten auszubremsen. Hier muss gelten: „Geht nicht, gibt’s nicht.“ Auf multinationale Projekte muss ein besonderes Gewicht gelegt werden. Wie kann deren Projektmanagement transparenter und kontrollierbarer gemacht werden? Wie kann das Verhalten der beteiligten Projektnationen besser auf den Projekterfolg ausgerichtet und der Einfluss nationaler Egoismen begrenzt werden? Wie könnte ein geeignetes nationenübergreifendes Controlling konzipiert werden? Auch hier könnten Berater helfen, vielleicht sogar gut, weil ihr Metier die Arbeit in und mit unterschiedlichen nationalen Bürokratien erfordert. 

Gefragt werden müsste auch: Braucht die Reform des Beschaffungswesens einen doppelten Zeithorizont? Kurz- und mittelfristige Schritte im Blick auf akute und national umsetzbare Lösungen und zugleich mittel- und längerfristige Optionen zum transparenten und politisch gelenkten Management von Großvorhaben im europäischen Kontext? Als Schritt auf dem Weg zu einem europäischen Rüstungsmarkt? Auch auf diese Frage könnten  externe Berater hilfreiche Antworten erarbeiten. 

Sinnvoll wäre darüber hinaus eine externe Beratung zu einem eingangs erwähnten Aspekt der Beschaffungsproblematik. Politische Vorgaben und industrie- sowie technologiepolitisch motivierte Forderungen wie zum Beispiel das Zusammengehen mit einem bestimmten Partnerland oder bevorzugten Industriebetrieben können einen erheblichen Beitrag dazu leisten, dass das Projektergebnis später, teurer und weniger leistungsfähig abgeliefert wird als wünschenswert. Es bedarf wirksamer Vorschläge für eine Beschränkung der Möglichkeiten zur ungerechtfertigten Einflussnahme der  Politik auf anstehende Beschaffungsprozesse. Bedarf es dafür einer rechtlichen Verregelung? Und wenn ja, welcher? Wie kann der Lobbyisteneinfluss begrenzt und transparenter gemacht werden?

Aufgabe der politischen  Kontrolle des Beratungsprozesses sollte es auch sein, die Frage aufzuwerfen, ob eine externe Beratung allein durch betriebswirtschaftliche und Projektmanagement-Experten den gravierenden Problemen des Beschaffungswesens angemessen ist. Viele Aspekte der notwendigen Beschaffungsreform sind selbst höchst politischer Natur. Deswegen wäre es wohl sinnvoll, parallel eine begleitende politik- bzw. sozialwissenschaftliche Beratung zu beauftragen.

Schließlich eine zentrale „Detailfrage“: Das Koblenzer Beschaffungsamt ist zu einer Mammutbehörde geworden, die – zurückhaltend formuliert - ein großes Selbstbewusstsein und ein erkleckliches Eigenleben entwickelt hat. Sie hat auf jedes Beschaffungsprojekt entscheidenden Einfluss. Wiederholt wurden Vorschläge präsentiert, diese Behörde zu reformieren, aufzusplitten oder zu einer Agentur umzuwandeln.[ 20 ] Das Für und Wider all dieser Vorschläge hat bislang zu keiner Schlussfolgerung geführt, welche Idee „die Richtige“ wäre. Auch hier könnte der analytische Rat externer Experten hilfreich sein, die beste Lösung zu identifizieren.   

Es ist Aufgabe der Politik, die richtige Aufgabenstellung für eine externe Beratung festzulegen und präzise zu formulieren. Das ist bisher nicht geschehen. Ursula von der Leyens Versuch, das Beschaffungswesen zu reformieren, könnte deshalb bereits gescheitert sein, bevor er richtig begonnen hat.

 



ist freier Journalist und leitet das Berliner Informationszentrum für Transatlantische Sicherheit - BITS

Dr. Hilmar Linnenkamp war von 2001 bis 2004 im BMVg Unterabteilungsleiter für Internationale Rüstungsangelegenheiten, danach Stellvertretender Hauptgeschäftsführer der Europäischen Verteidigungsagentur in Brüssel. Seit 2009 berät er die Forschungsgruppe Sicherheitspolitik bei der SWP in Berlin.


 

Fußnoten:  

[ 1 ] Aufgabenstellung dieser Analyse war es nicht, Aussagen darüber zu treffen, ob und welche Waffensysteme für die Bundeswehr entwickelt und beschafft werden sollten. Ziel sollte es vielmehr sein, zentrale strukturelle Probleme im Beschaffungswesen für Rüstungsgüter (und – soweit nötig - der Ausrüstungsplanung der Bundeswehr) aufzuzeigen und relevante Akteursinteressen zu benennen , die immer wieder dazu geführt haben, dass eine Vielzahl von Beschaffungsvorhaben scheitert oder nur erheblich verspätet, verteuert und zudem von deutlichen Minderleistungen gekennzeichnet umgesetzt werden kann. Sie soll also die Notwendigkeit einer grundlegenden Reform des Beschaffungswesens verdeutlichen und erste Hinweise auf Problemstellungen geben, deren Lösung angestrebt werden sollte.  

[ 2 ] Daran ändert auch die Tatsache kaum etwas, dass das finale Volumen des Beratungsauftrags von ursprünglich nur 400.000 € mittlerweile auf mehr als eine Million angewachsen ist und deshalb seitens der Berater mit einem deutlich größeren Personalansatz geplant werden kann.

[ 3 ] Die transatlantische, rüstungstechnologische Zweibahnstraße stellt seit den 1980er Jahren eine Argumentationsfigur dar, mit der die deutsche/europäische wehrtechnische Industrie und die Politik eine zumindest projektbezogene Wettbewerbsfähigkeit auf Augenhöhe mit der Rüstungsindustrie in den USA behauptet haben. Die dafür stehenden, zentralen Kooperationsprojekte (wie z.B. ASRAAM/AMRAAM und TVLS/MEADS) dürfen jedoch – gemessen an den europäischen Ansprüchen – zumeist als gescheitert betrachtet werden.

[ 4 ] Da im Prinzip ähnliches hinsichtlich des Erhaltes des Personalumfangs praktiziert wurde, fielen die Bundes-wehrreformen „strukturkonservativ“ aus, basierten finanziell auf dem „Prinzip Hoffnung auf mehr“ und erforderten deshalb regelmäßig Reformen der jeweils laufenden Reform bevor das intendierte Ergebnis der ursprünglichen Reform, z.B. die nächste Struktur der Bundeswehr, überhaupt eingenommen werden konnte.  

[ 5 ] Eine ähnlich gelagerte Problematik in den USA hat die derzeitige Leiterin der amerikanischen DARPA kürzlich dazu veranlasst, davor zu warnen, dass ein solches Verhalten der Streitkräfte zu einer finanziell nicht durchhaltbaren Ausrüstungs- und Modernisierungsplanung führt. Da der Militärhaushalt der USA ungleich größer ist als der deutsche, trifft diese Gefahr sicher auch hier zu. Eine Abkehr von einem solchen Denken ist deshalb dringend erforderlich. In seinem Kontext werden auch die entwicklungstechnischen Hürden, die es bei hochkomplexen oder softwareintensiven Projekten  zu überwinden gilt und deren finanzielle wie zeitliche Folgen oft unterschätzt. Die Softwareanteile des Baus moderner Kampfflugzeuge wie des Eurofighter oder des amerikanischen Joint Strike Fighters (F-35 Lightning II) sind dafür sehr anschauliche Beispiele

[ 6 ] So geschehen Anfang dieses Jahrtausends im Falle des Transportflugzeugs A400M. Airbus bot ein Flugzeug an, das die von der Bundeswehr geforderten Flug- und Transportleistungen deutlich übertraf, aber bislang nur auf dem Papier existierte. Das Angebot war Teil einer Strategie, ein kostengünstigeres russisch-ukrainisch-deutsches Angebot, die AN-70, aus dem Feld zu schlagen. Bei der AN-70 handelte es sich um eine bereits weitgehend entwickelte, noch größere Transportmaschine mit einem sehr leistungsfähigen Antrieb, die auf westliche Elektronik umgerüstet und einsatzreif gemacht werden sollte. Die Leistungen des A400M bleiben heute in einigen  Bereichen selbst hinter den damaligen militärischen Forderungen zurück, die die europäische Industrie damals deutlich zu überbieten versprach. 

[ 7 ] Als Beispiel für einen solchen Programmverlauf kann erneut der A400M dienen. Eine Variante der Problematik zeigte sich bei den Gesprächen über eine Reduzierung der bestellten Stückzahl der Hubschrauber Tiger und NH90 sowie der Absichtserklärung kompensatorisch einen Marinehubschrauber des gleichen Herstellers zu kaufen. 

[ 8 ] Die Auslegung des deutschen Unterstützungshubschraubers Tiger, der im Kern seiner militärischen Fähigkeiten bis heute ein Panzerabwehrhubschrauber ist und nur deswegen in seiner deutschen Version das große technische Probleme verursachende Mastvisier benötigt, ist ein Beispiel dafür. Die großen Panzerarmeen, die seine Entwicklung begründeten, stellen heute keine Bedrohung mehr dar, die die ursprünglich geplanten Stückzahlen des Hubschraubers rechtfertigen könnten.
Der Industrie dagegen kommen verlängerte Projektlaufzeiten aus diversen Gründen nicht selten entgegen: Zum einen offerieren sie mehr Zeit und verdecken Probleme bei Projekten, die die Industrie zu verantworten hat. Zum zweiten erhöhen sie die Planungssicherheit der Industrie in Bereichen wie der Personalauslastung. Und drittens verlängern sie die finanzielle Mittelbindung an das eigene Unternehmen. Gerade ein Konzern wie Airbus/EADS bemüht sich erkennbar um langlaufende über Verpflichtungsermächtigungen Mittel bindende Großprojekte, bei denen er darauf spekulieren kann, dass deren Verzögerungen und Kostensteigerungen nicht zu seinem Nachteil sein werden.

[ 9 ] Die Ausarbeitung der Entwürfe von Entwicklungs- und Beschaffungsverträgen erfolgt nicht selten durch Konzernjuristen. Die deutlich schlechter als ihre Industriekollegen bezahlten Vertragsjuristen des BAAIN / BWB lesen diese viele Ordner umfassenden Entwürfe oft nur gegen. 

[ 10 ] Im Bereich hochkomplexer Systeme z.B. der Luft- und Raumfahrtindustrie (Hubschrauber, Flugzeuge, Drohnen), die in multinationaler Kooperation gebaut werden, würde die Industrie gerne zumindest die Qualitätssicherung auch in Deutschland mittels eines europaweiten Systems zertifizierter Firmen „privatisieren“, stößt aber derzeit noch auf Widerstand. In Deutschland geht mit der Abnahme des Produktes durch den Auftraggeber Staat die Haftung für Schäden, die aus dem Einsatz des Produktes folgen, auf den Staat über; die Industrie wird für die Nutzungsphase davon freigestellt. Dies beißt sich mit der Vorstellung, die Qualitätssicherung (z.B. Güte- und Stückprüfung) zu privatisieren. In anderen europäischen Ländern ist dieses Problem geringer, weil die Her-stellerhaftung in die Nutzungsphase hinüberreicht.

[ 11 ] Schon eine Ausschreibung kann z.B. über die enthaltenen Anforderungen und Spezifikationen so detailliert oder spezifisch gestaltet werden, dass nur ein (nationaler) Anbieter diese mit seinem Produkt erfüllen kann und somit die Ausschreibung gewinnen muss. Ein Fall in dem dieser Verdacht aufgekommen ist, ist das MG5 /HK121.
Hinzu kommt: Die meisten relevanten Firmen der wehrtechnischen Industrie unterhalten nicht nur in Berlin Verbindungs- und Lobbybüros, sondern auch in Koblenz. Ihre Interaktionen mit der Beschaffungsbürokratie des BAAIN beeinflussen Projektgestaltung und –ablauf oft deutlich. Sie verdienen eine gesonderte kritische Beobachtung.

[ 12 ] Das Entwicklungsdesign des Eurofighters wurde ursprünglich beispielsweise im Blick auf den Hauptrechner zu einem Zeitpunkt entworfen, als Pentium IV-Prozessoren und deren Konkurrenten aus dem Hause Motorola verfügbar waren. Natürlich musste der Hauptrechner des Flugzeugs später zwecks Nutzung der größer gewordenen Rechenleistung modernerer Prozessoren ausgetauscht werden. 

[ 13 ] Die Beschaffungsbürokratie kann dabei auf nationaler und multinationaler Ebene angesiedelt sein. Sie kann zudem sowohl für ein oder mehrere Projekte zuständig sein (Staatliche Vertragspartner sind beispielsweise je nach Projekt BAAIN, OCCAR oder NATO-Agenturen wie NAHEMA und NETMA).

[ 14 ] Ergänzend: Auch die Eigentumsstrukturen oder die industriellen Umsetzungsstrukturen der Projektrealisierung können sich über solch lange Zeiträume ändern und Anpassungen erforderlich machen. 

[ 15 ] Überdimensionierte und selbst offensichtlich nicht finanzierbare nationale Beschaffungsplanungen erlauben Gespräche über große Serien und kleinere Preise mit der Industrie, sind aber zugleich ein indirektes Versprechen auf Nachverhandlungen über höhere Preise, wenn es später zur Stückzahlreduktionen kommt. Die Verhandlungen über Stückzahlreduzierungen bei den Hubschraubern Tiger und NH90 sowie bei Eurofighter und A400M offerieren aktuelles Anschauungsmaterial. 

[ 16 ] Bemühungen bei der NETMA in Erfahrung zu bringen, in welchen der Gremien dieses multinationalen Projektmanagements Saudi Arabien mitarbeitet, führten z.B. zu der Auskunft der Leitungsebene, dass man weder der Presse noch Wissenschaftlern gegenüber in irgendeiner Weise auskunftspflichtig sei und deshalb auch keinen Ansprechpartner für die Öffentlichkeitsarbeit habe.

[ 17 ] Auch bei nationalen Projekten sind die Prüfungsmöglichkeiten begrenzt. Der BRH kann die Arbeit des Hauptauftrags- oder Generalunternehmers und der wichtigen Subunternehmer der ersten Ebene prüfen. Bei deren Zulieferfirmen und darunter fehlen ihm aber bereits wesentliche Zugriffs- und Informationsrechte.

[ 18 ] Zeitgleich werden heute gleichzeitig Beschaffungsvorhaben realisiert, die vertraglich traditionell, nach CPM (ab 2002) und nach CPM (nov) gesteuert werden. 

[ 19 ] Dies kann sich letztlich nur durch europaweit harmonisierte, allgemeingültige und verbindliche Strukturen und Regeln des Beschaffungswesens ändern, deren Entstehung noch in den Sternen steht.

[ 20 ] So zum Beispiel der Vorschlag der Weise-Kommission.  Der Agentur-Vorschlag wirft  Fragen  nach einem womöglich kaum vertretbaren politischen Kontrollverlust auf, die den erwarteten „Gewinn“ an  weniger innerbürokratischen Reibungsverlusten bedeutungsmäßig überwiegen könnte.